5月31日闭幕的省十四届人大常委会第三次会议，表决通过了《江苏省基层卫生条例》。作为在全国省级层面的创制性专项立法，该条例聚焦和回应基层面临的实际难题，凸显政府主导作用，明确地方政府优先支持法定责任，为群众就近享有公平可及、系统连续的医疗卫生服务提供了新的法治保障。

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明确地方政府优先支持责任

基层医疗卫生机构是分级诊疗制度建设的“网底”，被视为居民健康的“守门人”。新时代党的卫生健康工作方针第一段话就是“以基层为重点”。从全国看，省级层面尚无基层卫生立法。省人大常委会法工委负责人介绍，我省率先进行专项立法，目的是保障和推动基层卫生工作向更可持续、更加均衡、更高水平的方向迈进。

条例以一系列务实规定凸显“以基层为重点”，主要从规范各级政府及有关部门法定责任入手，从财政、医保、价格、绩效分配等方面明确了保障措施。

经费不足是基层卫生机构普遍面临的问题。条例将加大投入的主要责任明确到政府部门，即“政府主导、社会参与、彰显公益、医防并重”。政府主导作用如何体现？条例规定，县级以上地方政府应当统筹保障所需经费，优先支持基层医疗卫生机构发展，并建立健全联席会议制度，协调解决重大问题。同时，卫生健康部门被明确了作为基层卫生主管部门的法定职责。

政府加大投入的法定责任在立法中被细化，包括应当对政府举办的基层医疗卫生机构的相关发展建设支出、服务用房等给予保障，按照规定落实基本公共卫生服务和基本药物财政投入政策，对基层医疗卫生机构承担的突发公共卫生事件处置任务，应当按照服务成本核定后给予补助等。

合理的薪酬是基层拴心留人的关键之一。条例要求，医疗保障部门应建立动态调整机制，以合理的服务定价更好体现基层医疗卫生人员技术劳务价值；薪酬上，明确人社、财政部门应当统筹平衡政府举办的基层医疗卫生机构与当地县级公立医院绩效工资水平关系，落实“两个允许”政策——允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平、允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励。

在强化激励力度上，条例明确对基层卫生骨干人才可以实行协议工资制，不纳入单位绩效工资实施范围，明确动态调整乡村医生补助标准，提高乡村医生收入水平，对未纳入企业职工养老保险、年满六十周岁的乡村医生，采取补助等方式动态提高养老待遇。

用贴合基层实际的制度栓心留人

招人难、留人难，队伍稳定性差，人员能力不强，是立法调研中基层医疗卫生机构普遍反映的困难。

为发展壮大基层医疗卫生队伍，条例列入许多贴合基层实际的务实条款。在编制方面，规定编制部门优先保障基层医疗卫生机构编制需求，合理核定并动态调整基层医疗卫生机构编制总量，统筹安排县域内医疗卫生事业编制数量；在薪酬上，明确对编外人员按照与编内人员同工同酬原则合理确定薪酬，按照国家和省有关规定参加社会保险并享受相关待遇，并鼓励建立企业年金制度。

在准入机制上，立法明确招聘基层医疗卫生人员可以放宽报名条件、降低开考比例，对招聘人员确有困难的岗位可以不设开考比例，还要求在基层医疗卫生机构科学设置岗位，特殊情况下不受单位岗位结构比例限制。在培养制度上，条例要求政府、有关部门建立健全基层医疗卫生人员县乡村贯通的职业发展机制，建立健全全科医生培养制度，完善全科医生使用激励机制等，推动乡村医生向执业（执业助理）医师资格转化。

稳固基层还须切实推动优质医疗资源下沉。为推进分级诊疗政策落实，此次立法拿出“实招”：一方面要求推进基层首诊、双向转诊，制定差别化的医保支付政策，引导非急诊患者首先到基层医疗卫生机构就诊；另一方面强化优质资源共享，要求三级公立医院按照规定向基层医疗卫生机构开放不少于20%的专家门诊号源并稳步增加；推进以全科医生为主体的家庭医生签约服务制度，引导二级以上医院全科医生作为家庭医生或者加入家庭医生服务团队，完善并落实签约服务费用分担政策。

记者注意到，立法在框架层面还进一步明确了协作机制，要求推动二级、三级公立医院与乡镇卫生院、社区卫生服务中心建立协作关系，整合县乡医疗卫生资源，组建紧密型县域医共体，实行统一管理，并推动医共体内和医共体间的床位、号源、设备统筹使用，并要求牵头医院应发挥更大作用。

依法规范服务行为，提升服务能力

基层医疗卫生机构和人员提供服务的质量不高，是分级诊疗制度建设中的难点。这就要求立法既要增强其服务能力，也要规范服务行为。

增强基层服务能力，条例明确“政府主导”。其中规定，政府负有规划和能力建设责任，应合理配置和推进区域内医疗卫生资源整合；通过制定基层医疗卫生机构发展建设规划，保障乡镇（街道）、村（社区）全覆盖，且须推动社区卫生服务中心、乡镇卫生院开展社区医院建设，依托现有乡镇卫生院建设农村区域性医疗卫生中心。记者注意到，政府及其卫生健康部门还负有加强基层医疗卫生机构疾控能力建设，提高其风险隐患早期识别和处置能力的法定责任。

条例列出了基层医疗卫生机构应提供的基本公共服务“清单”，包括免费向辖区内公民提供居民健康档案管理、健康教育、重点人群的健康管理等。这些服务项目应在服务场所公示，基层医疗卫生机构不得拒绝提供或扣减免费服务项目，不得对规定范围内的免费服务项目收费。条例也支持基层医疗卫生机构合理拓展服务范围，推动其与二级、三级医院统一治疗慢性病等方面的用药目录，鼓励其结合实际开展家庭病床、老年护理、医养结合、中医药等服务并提供支持。此外，基层医疗卫生机构还应当在专业公卫机构指导下，按照工作要求开展肿瘤筛查、慢性疾病危险因素调查等其他公共卫生服务。

为规范服务行为，条例对基层医疗卫生机构建立健全医疗质量管理和控制制度提出要求。比如，基层医疗卫生机构及其人员应当保护服务对象隐私和个人信息，不得隐匿、伪造、篡改或者擅自销毁相关资料。基层医疗卫生人员应遵守临床诊疗指南、技术操作规范、合理用药规范、医学伦理规范和职业道德。卫生健康部门应当建立基层医疗卫生机构及其从业人员的信用记录制度，实施守信激励、失信惩戒。

本条例将于今年9月1日起施行。

新华日报·交汇点记者 陈月飞

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